La aprobación de la Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible ha supuesto un hito importante en la ordenación de esta realidad en España. En su momento preparamos un primer comentario de urgencia a esta norma, que se publicó en la colección de Periscopios Fiscales y Legales de PwC. Cambios posteriores recomiendan que volvamos sobre esta cuestión, y por ello hemos procedido, en lugar de a elaborar un nuevo Periscopio, a actualizar el que en su momento publicamos.
La novedad más importante se ha producido en el plazo para la elaboración de los planes de movilidad sostenible al trabajo, una obligación para algunas empresas y entidades públicas que se establece en el artículo 26 de la ley. Originalmente se fijó un período de veinticuatro meses, que se contaban desde el momento de entrada en vigor de la propia ley; esto es, el 5 de diciembre de 2025. Hablábamos del 5 de diciembre de 2027, un plazo razonable que hizo que las entidades destinatarias de este mandato pudieran afrontarlo con cierta tranquilidad.
Sin embargo, el Gobierno ha acabado con esta situación, introduciendo una modificación en la redacción del artículo 26, según la cual las empresas pasan a disponer de un plazo de doce meses para dar cumplimiento a esta obligación. El problema es que sólo se ha cambiado la expresión numérica, no el resto de la disposición, que sigue estableciendo que tal plazo se computa desde la fecha original, la de su entrada en vigor. Esta modificación se ha producido mediante una nueva redacción de los apartados 1 y 3 del artículo 26, operada por el art. 63 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio.
El cambio ha sido muy mal recibido por las empresas, que en el mes de marzo se encuentran con que tienen hasta el 5 de diciembre de este mismo año para negociar sus planes de movilidad sostenible al trabajo. La CEOE ha expresado su desacuerdo con este recorte, que no considera justificado en modo alguno, y que impone complicaciones inesperadas e innecesarias.
Por una vez, el Gobierno ha considerado conveniente utilizar la exposición de motivos de la norma para explicar esta medida, y lo ha hecho en estos términos:
“La situación de inestabilidad internacional derivada de los conflictos en Oriente Medio y, en concreto, en un país tan estratégico como Irán, generan importantes repercusiones económicas que afectan directamente a todos los mercados, incluidos los laborales. El previsible aumento del coste energético para las empresas, sobre todo en lo relacionado con los transportes, va a suponer un incremento en los costes de la movilidad a los que deben hacer frente las personas trabajadoras.
Por ello, se adelanta en doce meses el plazo de entrada en vigor del deber de negociar y elaborar, por parte de las empresas y de las entidades pertenecientes al sector público, planes de movilidad sostenible al trabajo. Estos planes, que constituyen verdaderos instrumentos de planificación de la movilidad, deben incluir medidas que impulsen la movilidad activa, el transporte colectivo, la movilidad de bajas emisiones, compartida o colaborativa, o medidas transversales como el teletrabajo, y permitirán minimizar los impactos en materia de energía tanto para las empresas como para las personas trabajadoras.”
La norma se fija como objetivo establecer las condiciones necesarias para que la ciudadanía, así como las entidades públicas o privadas, puedan disponer de un sistema de movilidad sostenible, justo e inclusivo como herramienta para lograr una mayor cohesión social y territorial, contribuir a un desarrollo económico resiliente y alcanzar los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero y otros contaminantes y mejora de la calidad del aire.
Ya en la Ley 2/2011, de Economía sostenible, se definía la vertiente de movilidad sostenible como «el derecho de los ciudadanos al acceso a los bienes y servicios en unas condiciones de movilidad adecuadas, accesibles y seguras, y con el mínimo impacto ambiental y social posible». En la ley recién aprobada queda definida como “aquella que se satisface en un tiempo y con un coste razonables, tanto para el usuario como para el conjunto de la sociedad, estructurándose en torno a un sistema de transportes seguro y eficaz, que permite un acceso equitativo e inclusivo y en el que se reducen y limitan los efectos adversos del transporte sobre el medioambiente y la salud, en particular: la emisión a la atmósfera de gases de efecto invernadero y otros contaminantes, el ruido, el consumo de recursos no renovables, la ocupación de suelo, la pérdida de biodiversidad, la fragmentación de hábitats y la reducción de la conectividad ecológica y fomentando la movilidad y el transporte cero emisiones”.
La Ley introduce un marco novedoso, exigente y completo para la movilidad, con obligaciones numerosas tanto para las administraciones como para las empresas, del transporte y de cualquier sector, por lo que su conocimiento resultará obligado para todas las organizaciones del país. La norma es extensa y compleja, con 110 artículos, 71 disposiciones no articuladas y dos anexos.
En este Periscopio procederemos a analizar sus aspectos laborales, que son importantes. La ley vincula la movilidad sostenible con el derecho al trabajo del artículo 35 de la Constitución, del que sería una herramienta indispensable para su ejercicio.
La conexión entre la movilidad de las personas y las actividades laborales y profesionales es clara y no requiere mucha explicación. Los trabajadores presenciales deben desplazarse para acceder a sus puestos de trabajo, y para muchos la movilidad constituye su propia actividad laboral. Una parte significativa de los desplazamientos que se producen tienen motivación profesional. Basta con pensar en el concepto de accidente in itinere para comprobar la relevancia que le ha dado históricamente el ordenamiento jurídico a la relación entre trabajo y traslados.
La Ley 9/2025 no es la primera que se ocupa de estas materias en nuestro país. En el ámbito estatal ya se habían ocupado de estas cuestiones la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. A nivel autonómico teníamos la Ley catalana 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad; la Ley 6/2011, de 1 de abril, de la Generalitat, de Movilidad de la Comunidad Valenciana; la Ley del Principado de Asturias 12/2018, de 23 de noviembre, de Transportes y Movilidad Sostenible; y la Ley 11/2023, de 9 de noviembre, de movilidad sostenible de Euskadi.
La negociación colectiva se ha hecho eco de está en preocupación, y no son pocos los convenios colectivos que incluyen contenidos relacionados con los traslados de los empleados a sus centros de trabajo, desde una perspectiva de sostenibilidad. También son muchas las empresas y administraciones que han puesto en práctica planes de movilidad, con esta misma finalidad. En todos estos casos se han buscado soluciones negociadas entre empresas, administraciones y representantes de las personas trabajadoras. Lo interesante es que los espacios en los que se tratan estas cuestiones pueden no ser los tradicionales, como la empresa o el sector, ya que hay planes que tienen como ámbito de aplicación parques industriales o tecnológicos, polígonos empresariales, etc. Es a estos niveles que se diseñan las soluciones, y que se producen, en su caso, las negociaciones.
Para las organizaciones sindicales las cuestiones medioambientales son prioritarias, lo que explica que esta materia haya encontrado su espacio en las plataformas negociales, aunque no con la intensidad que hubiera sido esperable. En el V Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva 2023-2025 se expresa el compromiso de las partes firmantes con la movilidad sostenible: “Asimismo, para garantizar la reducción de emisiones y la eficiencia de las medidas que en su caso de apliquen, tanto en beneficio de las empresas como de las personas trabajadoras, se impulsarán planes de movilidad sostenible, fomentando el transporte colectivo por áreas geográficas, polígonos industriales o espacios de gran concentración de personas trabajadoras”.
Lo más relevante desde la perspectiva laboral que nos ocupa es la nueva modificación que se produce del Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores. En efecto, la disposición final tercera recoge una modificación de éste para incluir en la negociación de los convenios colectivos las medidas para promover la implantación de planes de movilidad sostenible al trabajo. Esta inclusión se hará “con el alcance y contenido previstos en la Ley 9/2025, de Movilidad Sostenible”, y deberán orientarse a buscar soluciones de movilidad que contemplen el impulso del transporte colectivo, la movilidad de bajas emisiones, la movilidad activa y la movilidad compartida o colaborativa, de cara a conseguir los objetivos de calidad del aire y reducción de emisiones, así como a evitar la congestión y prevenir los accidentes en los desplazamientos al trabajo.
La nueva redacción del artículo 85.1 TRLET no obliga a negociar los planes en sí, sino las “medidas para promover” su implantación. Con ello entendemos que se abren dos espacios para negociar, uno para las medidas necesarias para implantar los planes, que coincidirá con la unidad de negociación del propio convenio; y otro para estos planes en sí mismos, que será generalmente el de la empresa (dado que es éste el nivel al que suelen aprobarse), aunque es posible pensar en planes de nivel superior (polígono industrial) o inferior (centro de trabajo en empresa con pluralidad de éstos), que serían concretados en cada una de las empresas incluidas en el campo de aplicación del convenio.
Estamos hablando de contenidos del convenio, algo que en principio corresponde definir a las partes; el legislador laboral estaría entrando en un espacio de autonomía negocial, para obligar a los negociadores a incluir necesariamente esta materia, como una especie de contenido obligatorio, similar al que ya existe para los procedimientos para resolver las discrepancias surgidas en los periodos de consulta previstos en los artículos 40, 41, 47 y 51 TRLET, las medidas dirigidas a promover la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, y los protocolos de actuación que recojan medidas de prevención de riesgos específicamente referidas a la actuación frente a catástrofes y otros fenómenos meteorológicos adversos. Se continua la tendencia a ampliar estos contenidos de presencia obligatoria en la negociación, que reflejan las distintas prioridades del legislador laboral en cada momento.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que lo que dice la nueva redacción del artículo 85.1 TRLET es que “existirá el deber de negociar” estas medidas; o sea, que se debe incluir en las plataformas negociales. Contrario sensu, no resulta exigible para la validez del convenio que se llegue a acuerdos concretos; por lo que podría defenderse que podría firmarse y registrarse uno en el que estos contenidos estuvieran ausentes, siempre que se acredite que se ha negociado adecuadamente, y de buena fe, al respecto.
De acuerdo con la Disposición final vigesimosegunda de la Ley 9/2025, este deber de negociar medidas para promover la elaboración de planes de movilidad sostenible al trabajo será de aplicación en la negociación de los convenios colectivos estatutarios cuya comisión negociadora se constituya a partir de la fecha de entrada en vigor de la norma. Esto es, el día 4 de diciembre de 2025.
Por su parte, el artículo 26 de la Ley 9/2025 se limita a afirmar que los planes de movilidad “serán objeto de negociación con la representación legal de las personas trabajadoras”, sin aclarar qué ocurre si no es viable alcanzar acuerdo al efecto, lo cual deberá ser resuelto por los tribunales.
La figura central en los aspectos laborales de la Ley 9/2025 es el ”Plan de movilidad sostenible al trabajo”, definido en su artículo 2.1.s) como el conjunto de medidas impulsadas por la Dirección del centro de trabajo y elaboradas en el marco de la negociación colectiva, cuyo objeto es racionalizar los desplazamientos al lugar donde se desarrolla la actividad de los empleados, clientes, proveedores y visitantes. Esta figura es un subtipo del tipo general del plan de movilidad, un instrumento central en el modelo regulatorio de la Ley 9/2025.
Respecto de este plan de movilidad la redacción del artículo 26 finalmente aprobada no fue la incluida en el texto del Anteproyecto aprobado por el Consejo de Ministros. Así, en este Anteproyecto se establecía la obligación de establecer estos planes en “las empresas con centros de trabajo con más de 200 personas trabajadoras o 100 por turno”. En la norma efectivamente aprobada produjo un cambio de redacción importante, y el artículo 26 de la Ley 9/2025 ahora así: “En el plazo de veinticuatro meses desde la entrada en vigor de esta ley, las empresas y las entidades pertenecientes al sector público de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, deberán disponer de planes de movilidad sostenible al trabajo para aquellos centros de trabajo con más de 200 personas trabajadoras o 100 por turno cuyo centro de trabajo habitual sea dicho centro de actividad.”
Esta redacción generó una duda interpretativa, ya que podría considerarse, como nosotros mismos hicimos en un primer momento, que con este cambio de redacción se limitaba la aplicación exclusivamente al sector público. No ha sido, sin embargo, esta interpretación la generalmente aceptada, sino que existe un razonable consenso en el sentido de que debe entenderse que el campo de aplicación está conformado por “empresas”, de un lado; y “entidades del sector público”, por otro.
Esta ordenación genera otras dudas interpretativas. Así, queda sin resolver la cuestión de que si las empresas o entidades que no están legalmente obligados a ello, en el caso de que quieran tener un plan de movilidad sostenible, deben ajustarse o no a lo previsto en este precepto, que es muy detallado, o si por el contrario son libres de diseñarlo como lo consideren conveniente.
No es el plan de movilidad el único deber que se impone. El apartado 4 del artículo 26 dispone que “reglamentariamente se podrá establecer la figura de gestor de movilidad para los centros de trabajo referidos en este artículo”. Es un mandato curioso, para una norma jurídica, puesto que no se crea esta figura, sino que se remite al desarrollo reglamentario esta decisión, cuando lo lógico es que sea la propia ley la que lo establezca. Teniendo en cuenta el activismo gubernamental en esta materia, parece lógico que el reglamento que pueda llegar a aprobarse imponga su presencia en las empresas o al menos, en algunas de éstas. Lo que no podrá en ningún caso es establecerlo para compañías excluidas del deber de disponer de plan de movilidad sostenible, porque esto sería claramente un desarrollo praeter legem.
Los planes de movilidad sostenible al trabajo serán objeto de negociación con la representación legal de las personas trabajadoras. A estos efectos, para la consideración de centro de trabajo será de aplicación la definición contenida en el artículo 1.5 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.
En las empresas donde no exista representación legal, se creará una comisión negociadora constituida, de un lado, por la representación de la empresa y, de otro lado, por una representación de las personas trabajadoras, integrada por los sindicatos más representativos y por los sindicatos representativos del sector al que pertenezca la empresa y con legitimación para formar parte de la comisión negociadora del convenio colectivo de aplicación. La representación sindical se conformará en proporción a la representatividad en el sector y garantizando la participación de todos los sindicatos legitimados. Como se ve, como ya ocurrió con los planes de igualdad, se vuelve a atribuir esta competencia de representación negocial supletoria a los sindicados, obviando la posibilidad de constituir comisiones ad hoc elegidas directamente por la plantilla como el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores todavía prevé para medidas de reestructuración de efectos colectivos.
Para la elaboración del plan, deberán tener en cuenta el plan de movilidad sostenible de la entidad local en cuyo ámbito territorial se ubique el centro, así como, en su caso, los instrumentos de regulación de la movilidad aprobados por la Administración competente en materia de transportes y movilidad. La reforma operada por el por el art. 63 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio, ha modificado mínimamente la redacción de este mandato, indicando ahora que se tendrán en cuenta estos documentos “cuando existan”, una aclaración muy de agradecer en todo caso.
Los planes de movilidad sostenible al trabajo serán objeto de inscripción en el Espacio de Datos Integrado de Movilidad (EDIM), contemplado en el artículo 13 de la Ley, que incluirá un registro específico para éstos que incluirá también los parámetros e indicadores más relevantes de los mismos, según se acuerde en el marco del Foro Territorial de Movilidad Sostenible.
Una vez firmados, los planes deberán ser objeto de un seguimiento que permita evaluar el nivel de implantación de las actuaciones y medidas que recoge. Al margen de otras actuaciones, con una periodicidad bianual se elaborará un informe de seguimiento.
La norma nos indica también cuáles deben ser los contenidos de estos planes, aunque lo hace mezclando algunos mínimos y obligatorios con otros meramente recomendados. Así, se dice que estos incluirán soluciones de movilidad sostenible (un poco tautológico, la verdad), y se dan algunos ejemplos de estas medidas:
- El impulso de la movilidad activa
- El transporte colectivo
- La movilidad de bajas emisiones
- Soluciones de movilidad tanto compartida como colaborativa
- Soluciones para facilitar el uso y recarga de vehículos cero emisiones
- El teletrabajo en los casos en los que sea factible
Estos posibles contenidos están sometidos al principio de jerarquía al que se refiere el artículo 28 de la Ley. Este precepto establece el orden con que deberán fomentarse las medidas por parte de las administraciones, y que es el siguiente:
- La movilidad activa, primando especialmente la movilidad a pie, la movilidad de las personas con discapacidad o movilidad reducida que transitan por las zonas peatonales en aparatos autorizados, así como la movilidad en bicicleta o ciclo.
- El transporte público colectivo.
- Los esquemas de movilidad de alta ocupación que supongan un beneficio en términos de reducción de externalidades, ocupación del espacio público u otros.
- En relación con el vehículo privado, deberán primarse en todo caso, las tecnologías que supongan menores emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero, así como los vehículos que supongan menor ocupación del espacio público y los servicios de movilidad colaborativa.
Esta prelación debe entenderse sin perjuicio de salvaguardar la movilidad de personas con discapacidad o movilidad reducida.
Entre los contenidos que debemos considerar obligatorios (“se incluirán”, dice la norma) se encuentran medidas relativas a la mejora de la seguridad vial y prevención de accidentes en los desplazamientos al centro de trabajo, que incluirán la formación en ambas vertientes.
A la hora de negociar las medidas a incluir en el plan no solo se tendrán en cuenta a los trabajadores del centro de trabajo sino también a los visitantes, proveedores y a cualquier otra persona que requiera acceder al centro de trabajo.
Los planes podrán contemplar la compensación de la huella de carbono para aquella movilidad emisora de gases de efecto invernadero sobre la que no se haya podido actuar.
En el apartado 7 del artículo 26 se prevé las entidades públicas y empresas podrán ofrecer a sus empleados tarjetas de transporte tramitadas a través de una empresa emisora de vales de transporte en los términos previstos en el artículo 42.3.e) de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y del artículo 46 bis del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de la normativa foral concordante. Aunque se dice que esta entrega se hará “a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo”, por lo que en principio sólo debería aplicarse a las empresas que están obligadas a elaborar un plan de movilidad sostenible al trabajo, por su contenido parece que es una previsión perfectamente ampliable a todas las empresas y administraciones públicas.
Junto a este plan, que podemos considerar el común o ordinario, la Ley 9/2025 prevé particularidades para algunos. De esta manera, en el caso de que coincidan en el mismo lugar varios centros de trabajo obligados a disponer de uno de estos instrumentos, se promoverán los oportunos mecanismos de coordinación entre ellos para el intercambio de información y la puesta en marcha de soluciones de movilidad sostenible. De nuevo es una previsión que no tiene mucho sentido, porque en puridad sólo se aplica a lugares en los que coincidan varios centros de trabajo enormes de entidades públicas, cuando en la práctica nos vamos a encontrar que comparten espacios entidades de distinta naturaleza y tamaño, y que el problema para la movilidad lo genera la suma de todas.
Existe también un régimen especial para los centros de trabajo de alta ocupación, que son aquellos que cuentan con más de 1.000 personas trabajadoras situados en municipios o áreas metropolitanas de más de 500.000 habitantes. Respecto de éstos se prevé que las entidades públicas y privadas deban incluir medidas que permitan reducir la movilidad de las personas trabajadoras en las horas punta o durante la jornada laboral y promover el uso de medios de transporte de bajas o cero emisiones y de servicios de movilidad colaborativa, así como impulsar la movilidad activa, incluyendo herramientas para facilitar la recarga pública o privada de este tipo de medios de transporte. Las Administraciones competentes en materia de transportes y movilidad velarán por la inclusión de dichas medidas en estos centros.
Todo lo previsto en el artículo 26, y que hemos analizado hasta ahora, tiene sin embargo, un valor supletorio, porque según su apartado 9 tendrá este valor a lo dispuesto, al efecto, por la Administración competente en materia de transportes y movilidad o por la ordenación urbanística de cada municipio, de conformidad a la legislación de cada comunidad autónoma.
Como incentivo para la elaboración de estos planes, se prevé, en la Disposición adicional vigesimoséptima, la concesión de subvenciones para el impulso de los planes de movilidad sostenible al trabajo. Será el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible el encargado de aprobar sus convocatorias, que se destinarán a empresas que dispongan de centros de trabajo con más de 100 personas trabajadoras o 50 por turno, y se otorgarán con criterios de concurrencia competitiva, tramitándose por el procedimiento ordinario establecido en la Ley General de Subvenciones. Para la puesta en práctica de esta medida se deberá aprobar una orden de este Ministerio, que incluirá las bases reguladoras de estas subvenciones, que tendrán en cuenta los principios y objetivos de esta ley. Las ayudas se tramitarán por el procedimiento ordinario establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Otro tipo de plan previsto en la Ley 9/2025 lo encontramos en el artículo 25, los planes de movilidad sostenible para grandes centros de actividad. Estos planes no aparecen definidos, sino que tan solo se prevé que los Ministerios de Transportes y Movilidad Sostenible y de Trabajo y Economía Social, previo informe del Foro Territorial de Movilidad Sostenible, establecerán conjuntamente los criterios para identificar los grandes centros de actividad que deban disponer de éstos, así como los hitos cuantificables que estos planes deben alcanzar. Para la fijación de los criterios se podrán tener en cuenta, al menos: la superficie del centro de actividad, el número de empresas y personas trabajadoras afectadas por turno de trabajo o afluencia de visitantes y usuarios y la movilidad en días y horas punta y fechas determinadas.
Como se ve, se trata de lugares que concentran centros de trabajo que generan presencia elevada de personas. De ahí que sus planes específicos deban estar coordinados, en su caso, con los planes de movilidad sostenible al trabajo.
Una vez identificado un gran centro de actividad el plan se deberá elaborar en un plazo de dieciocho meses desde su publicación. Los planes serán remitidos a la entidad local en cuyo ámbito territorial se ubique el centro, y también se inscribirán en el EDIM. Deberán revisarse, al menos, cada cinco años, y deberán incluir la designación de un gestor de movilidad del centro de actividad.