La Comisión Europea ha aprobado el mecanismo de capacidad destinado a garantizar la seguridad de suministro eléctrico en España mediante el expediente SA.112483, en el marco del control de compatibilidad de ayudas de Estado previsto en los artículos 107 y 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Dado que dicho mecanismo implica la concesión de ayudas a determinados operadores, su implantación requería notificación previa a la Comisión Europea, a fin de que evaluara su compatibilidad con el mercado interior en el marco de las normas sobre ayudas de Estado. En consecuencia, España notificó el régimen, que fue posteriormente evaluado y aprobado por la Comisión en el expediente de referencia.
El mecanismo de capacidad se configura como un instrumento regulatorio dirigido a garantizar la seguridad de suministro eléctrico mediante la retribución de la disponibilidad de capacidad suficiente para cubrir la demanda en situaciones de escasez.
La aprobación de este mecanismo se enmarca en el procedimiento previsto en los artículos 23 a 25 del Reglamento (UE) 2019/943, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, relativo al mercado interior de la electricidad que establece los requisitos y el procedimiento para la introducción de mecanismos de capacidad al cumplimiento de determinados requisitos previos.
Dicho procedimiento parte de un principio general como es el que el funcionamiento del sistema eléctrico se base, principalmente, en las señales del mercado, por lo que los mecanismos de capacidad han de tener carácter excepcional y solo podrán adoptarse como último recurso en aquellos supuestos en los que los Estados miembros hayan constatado un riesgo de insuficiencia de capacidad y hayan concluido que el problema puede resolverse mediante un mecanismo de intervención en el mercado.
A estos efectos, España concluyó la existencia de riesgos de insuficiencia de capacidad en determinados escenarios y la consecuente necesidad de establecer un mecanismo de capacidad. Este diagnóstico fue objeto de evaluación a nivel europeo, en particular en el mercado del European Resource Adequacy Assessment (ERAA) por la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), reforzando su coherencia con el análisis realizado en el ámbito de la Unión.
Objeto y funcionamiento del mecanismo de capacidad
A diferencia del mercado eléctrico mayorista, en el que la remuneración se vincula a la energía efectivamente producida, estos mecanismos tienen por finalidad incentivar la existencia de recursos firmes —ya sean instalaciones de generación, almacenamiento o gestión de la demanda— que puedan ser activados cuando resulte necesario asegurar la estabilidad del sistema.
El elemento central del mecanismo de capacidad es el denominado “estándar de fiabilidad”, que define el número máximo de horas de energía no suministrada (energía no servida, “ENS”) que se considera aceptable anualmente. Este estándar determina la cantidad de capacidad que debe asegurarse mediante el mecanismo.
Desde el punto de vista operativo, el gestor de la red de transporte (operador del sistema) es el encargado de contratar la capacidad necesaria mediante procedimientos de licitación competitiva. Los operadores seleccionados reciben una remuneración a cambio de comprometerse a estar disponibles en situaciones de escasez.
El mecanismo presenta una duración de diez años, con un presupuesto estimado de aproximadamente 9.000 millones de euros, lo que equivale a unos 900 millones anuales, en función de los resultados de las subastas.
Un rasgo relevante es su carácter tecnológicamente neutro y abierto, ya que permite la participación tanto de instalaciones de generación como de sistemas de almacenamiento y de operadores de respuesta de la demanda. Esta configuración favorece la incorporación de soluciones de flexibilidad, esenciales en un sistema con alta penetración de energías renovables.
Calificación como ayuda de Estado
La Comisión Europea examinó el mecanismo de capacidad español a la luz del artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, concluyendo que constituye una ayuda de Estado. A partir de esta calificación, procedió a evaluar su compatibilidad con el mercado interior.
Desde una perspectiva jurídica, esta conclusión se fundamenta en la concurrencia de los elementos definitorios de la ayuda pública conforme a la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
- En primer lugar, la medida es imputable al Estado y se financia mediante recursos bajo control estatal, ya que la remuneración de la capacidad se articula en el marco de un sistema regulado y bajo control estatal, a través del gestor de la red de transporte. El hecho de que la asignación de dicha remuneración se realice mediante procedimientos competitivos, como subastas, no desvirtúa esta naturaleza, en la medida en que es el propio diseño regulatorio el que garantiza la percepción de ingresos por parte de los operadores seleccionados.
- En segundo lugar, el mecanismo confiere una ventaja económica selectiva, en cuanto que los proveedores de capacidad reciben una retribución por su disponibilidad en situaciones de escasez, con independencia de su efectiva participación en el mercado mayorista de electricidad. Esta remuneración no responde a la lógica ordinaria del mercado, sino que deriva de un instrumento específico destinado a incentivar comportamientos que el mercado, por sí solo, no asegura de forma suficiente.
- En tercer lugar, la medida es susceptible de afectar a la competencia y al comercio entre Estados miembros. El sector eléctrico presenta una dimensión intrínsecamente europea y liberalizada, por lo que la concesión de ingresos adicionales a determinados operadores puede incidir en las condiciones de competencia. No obstante, este potencial efecto se ve mitigado por el propio diseño del mecanismo, que contempla su progresiva apertura a la participación de capacidad procedente de otros Estados miembros interconectados.
A partir de esta calificación, el análisis de la Comisión se centra en determinar si la ayuda puede considerarse compatible con el mercado interior conforme al artículo 107.3.c) TFUE, que permite autorizar ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común.
Para realizar este análisis, la Comisión aplica las Directrices sobre ayudas estatales en materia de clima, protección del medio ambiente y energía de 2022 (CEEAG). Estas normas permiten que los Estados miembros establezcan mecanismos de capacidad para garantizar el suministro eléctrico, siempre que estén bien justificados y correctamente diseñados.
Evaluación de la Comisión Europea
En este caso, la Comisión examina si existe un problema real en el mercado, es decir, un riesgo de que no haya suficiente capacidad, si la intervención pública es necesaria para resolverlo y si el mecanismo se ha diseñado de forma proporcionada, de modo que solo intervenga en aquello imprescindible y evite distorsiones innecesarias en la competencia.
La Comisión ha concluido que el mecanismo es compatible con el mercado interior tras verificar que cumplía los requisitos de necesidad, adecuación, proporcionalidad y limitación de los efectos sobre la competencia.
- En primer lugar, consideró acreditada la necesidad de la medida, al existir un riesgo para la seguridad de suministro que no podía abordarse únicamente mediante el funcionamiento del mercado eléctrico. Asimismo, el mecanismo se consideró adecuado, en la medida en que se ajustaba al marco regulatorio de la Unión y respondía al objetivo de garantizar la disponibilidad de capacidad en situaciones críticas.
- En segundo lugar, la Comisión apreció su carácter proporcionado, ya que la ayuda se limitaba a cubrir las necesidades reales de financiación. Este aspecto se vio reforzado por el uso de procedimientos de adjudicación competitivos, que permitían determinar el nivel de remuneración a partir de las ofertas de los operadores y reducían el riesgo de sobrecompensación.
- Por último, en relación con los efectos sobre la competencia, la Comisión destacó que el mecanismo incorporaba salvaguardas suficientes, como la apertura a todos los operadores, la neutralidad tecnológica y la utilización de subastas transparentes y no discriminatorias. Como resultado, sus efectos distorsionadores sobre el mercado y el comercio intracomunitario se consideraron limitados
La decisión de la Comisión subraya que los mecanismos de capacidad deben diseñarse de forma que no generen incrementos injustificados en los precios de la electricidad, ni otorguen ventajas indebidas a determinados operadores, ni obstaculicen el comercio transfronterizo de electricidad.
Finalmente, la Comisión concluye que el modelo español se alinea con las mejores prácticas europeas al integrar criterios de competencia efectiva, apertura progresiva a la participación transfronteriza y promoción de la flexibilidad del sistema. Estos elementos resultan especialmente relevantes en el contexto actual de transición energética.
Próximos pasos en la implementación del mecanismo
La aprobación del mecanismo por la Comisión Europea no implica su aplicación inmediata. Su puesta en funcionamiento efectiva depende todavía de la adopción de varios desarrollos normativos a nivel interno.
En primer lugar, resulta necesaria la aprobación de la propuesta de orden ministerial que regula el mecanismo de capacidad, actualmente en fase de tramitación. Este texto no parte de cero, sino que es el resultado de un proceso prolongado en el que se han sucedido distintas versiones desde 2021, incluyendo revisiones posteriores y el informe del Consejo de Estado.
En segundo lugar, será necesario aprobar las resoluciones de convocatoria de las subastas de capacidad, que constituyen el elemento más relevante desde el punto de vista práctico para los operadores. Aunque la propuesta de orden ministerial ya fija los elementos esenciales que deberán incluir estas resoluciones —como los parámetros de la subasta, los coeficientes de firmeza o los periodos de prestación del servicio—, su desarrollo concreto aún está por definir.
Estas resoluciones serán las que determinen aspectos clave del funcionamiento real del mecanismo, como el volumen de capacidad a subastar, los precios máximos o las condiciones tecnológicas. En este sentido, aunque existen orientaciones preliminares derivadas de los trabajos preparatorios, el diseño definitivo de las primeras subastas sigue abierto.
En definitiva, aunque la aprobación por la Comisión Europea supone un avance decisivo, la implementación del mercado de capacidad queda condicionada a desarrollos regulatorios nacionales. Hasta que no se adopten estos desarrollos, seguirá existiendo incertidumbre sobre el calendario y sobre algunos aspectos concretos del diseño final del mecanismo.