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Plusvalía municipal, el acuerdo imposible


Hace unos días tuve el privilegio de ser invitado a unas jornadas organizadas en Sevilla por el Instituto de Estudios Fiscales y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, sobre el presente y futuro de la financiación local con especial incidencia en los aspectos tributarios. Allí nos dimos cita todos los actores implicados en la cuestión de la plusvalía municipal: magistrados del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, representantes de los municipios, del gobierno, catedráticos y abogados especializados en materia de tributación local.

La celebración de la jornada coincidió con la publicación de la esperada sentencia del Tribunal Constitucional sobre la cuestión de las plusvalías en territorio común, con lo que se escenificaron las distintas posturas en relación al tema y múltiples dudas que, lejos de ser resueltas por la sentencia, han surgido como consecuencia de la misma.

La primera y fundamental es la relativa a la retroactividad del fallo desde el punto de vista de los representantes de las distintas administraciones, que consideran que no está clara la posibilidad de que la sentencia dé lugar a devoluciones de liquidaciones por plusvalías ya devengadas e ingresadas. Respecto a esta cuestión, el propio magistrado del Tribunal Constitucional señaló que, siendo uno de los principales objetos de debate en el seno de las deliberaciones del pleno del Tribunal, se optó por no limitar los efectos. Ello significa que el Tribunal, pudiendo optar por limitarlos (como por ejemplo hizo en el supuesto de la sentencia sobre las tasas judiciales), optó por no hacerlo. Ello coincide con el criterio del Tribunal Supremo y de la mayoría de la doctrina, por lo que habría que descartar pretender esta limitación de la eficacia a supuestos en los que la sentencia no la prevé.

Conviene recordar que la denominada “eficacia prospectiva” se articuló como una excepción a la regla general de no limitación de la eficacia de las declaraciones de inconstitucionalidad, excepcionalidad que debe ampararse en razones de seguridad jurídica y señalarse expresamente en el fallo. Si los Ayuntamientos pretenden mantener la postura de que la sentencia no puede aplicarse retroactivamente, nos veremos abocados a los tribunales, que a partir de ahora probablemente sí condenaran en costas a los Ayuntamientos que obliguen a sus contribuyentes a acudir a los mismos por no aceptar los efectos de la sentencia.

Otra de las preguntas que nos hacemos doctrina y abogados es cómo se aplica una norma declarada inconstitucional pero de forma “condicionada” solo a situaciones en las que se acredita que no se ha producido incremento de valor. Si volvemos al ejemplo de las tasas judiciales, en aquel supuesto el Tribunal señalaba que la tasa judicial en sí misma no vulneraba la tutela judicial efectiva, sino que eran las cuantías que fijaban determinados preceptos de la norma los que vulneraban este principio. El resultado no fue declarar la inconstitucionalidad “en la medida en que se pueda vulnerar la efectividad de la tutela judicial”, sino que se declararon inconstitucionales los preceptos por los que se cuantificaba la tasa. En la práctica, en la medida en que el legislador no ha modificado la norma y han sido anulados los artículos para cuantificar la tasa, de facto no tenemos tasa judicial desde la publicación de la sentencia.

Si aplicáramos el mismo criterio seguido en materia de tasas judiciales a los preceptos declarados inconstitucionales en la plusvalía, nos encontraríamos con que los artículos se expulsan del ordenamiento y, por tanto, ya no se pueden aplicar, es decir que no cabría liquidar una plusvalía aplicando la fórmula del 107.2, con lo que, como en el caso de las tasas judiciales, no podría exigirse plusvalía alguna hasta que el legislador no modifique la norma. Por otro lado, en la medida en que no se limitan los efectos temporales de la sentencia (a diferencia de la sentencia relativa a la tasa judicial), la expulsión podría conllevar la nulidad de toda liquidación que hubiera aplicado la fórmula del 107.2 o que simplemente no hubiera tenido en cuenta las pruebas aportadas, pues se trata de liquidaciones que aplican una norma declarada inconstitucional y que, por tanto, ha sido expulsada del ordenamiento jurídico con efectos desde siempre.

Resultando la cuestión anterior quizá la más significativa, existen otras cuestiones que generan gran incertidumbre y que tienen que ver con qué se entiende por incremento de valor y cómo se acredita, sin duda los 3 casos que analiza eran paradigmáticos en el sentido de que la ausencia de incremento de valor era irrefutable. Hasta ahora los distintos juzgados y tribunales que han anulado las liquidaciones, han tomado las escrituras de adquisición y transmisión, así como periciales sobre la evolución del valor del suelo, pero en todo caso servirá cualquier medio de prueba y toda prueba es susceptible de interpretación. Es por lo que salvo casos paradigmáticos los Ayuntamientos van a rechazar la mayoría de las pruebas aportadas considerando que son insuficientes. Ello nos lleva a la necesidad de homogenizar criterios y medios probatorios para poder atender los miles de expedientes que ya se han planteado.

Por último y quizá lo que más preocupaba a los municipios es quien va a asumir el coste de las devoluciones, aquí los Ayuntamientos reclaman que sea el Estado legislador quien asuma la factura. Mucho nos tememos que los Ayuntamientos van a tratar de minimizar y retrasar al máximo las devoluciones por la vía de oponer todas las posibles objeciones jurídico-procesales. En definitiva, todo parece indicar que la sentencia, lejos de cerrar la litigiosidad de la cuestión, va a alimentar más la confrontación. Sería deseable que la modificación de la norma impuesta por el tribunal llegue cuanto antes con la voluntad de cerrar esa litigiosidad, articulando un criterio claro que facilite la aplicación homogénea de la sentencia a todos los contribuyentes afectados, pues recordemos que (cuestiones procesales al margen) para el Tribunal Constitucional resulta inadmisible someter a gravamen una riqueza inexistente; por lo que en la medida en que no se corrijan estas situaciones, se producirá un enriquecimiento injusto.

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