Consideraciones generales de la Directiva para la protección de los intereses colectivos de los consumidores

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El 4 de diciembre de 2020 fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea la Directiva 2020/1828 de 25 de noviembre de 2020 relativa a las acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores.

Con anterioridad, la Directiva 2009/22/CE pretendía regular la materia objeto de análisis y permitía a las entidades habilitadas el ejercicio de acciones de representación destinadas principalmente a la cesación o prohibición de infracciones del Derecho de la Unión que fuesen perjudiciales para los intereses colectivos de los consumidores. No obstante, dicha Directiva sufría de importantes carencias y no consiguió abordar suficientemente el cumplimiento de la normativa en materia de consumo, motivo por el cual ha sido derogada y sustituida por la actual.

Hasta la fecha, los mecanismos procesales existentes para las acciones de representación (denominación que la Directiva otorga a las acciones colectivas), tanto para las medidas de cesación como para las resarcitorias eran muy diversos dentro de la Unión, lo que generaba a los consumidores diferentes grados de protección, llegando incluso algún Estado a no disponer de ningún mecanismo procesal para las acciones colectivas que persigan medidas resarcitorias.

Por ello, el Parlamento Europeo y el Consejo consideraron necesario la aprobación de una Directiva que tuviese por objeto garantizar que en todos los Estados miembros los consumidores dispusieran tanto a nivel nacional como Europeo de al menos un mecanismo procesal efectivo y eficiente de acciones de representación para obtener no solo medidas de cesación, sino también medidas resarcitorias que pudiesen ser ejercitadas de manera acumulada o como continuación de las primeras.

Además, la Directiva considera que no solo es necesario mejorar el acceso de los consumidores a la justicia, sino que resulta imprescindible garantizar el equilibrio necesario entre la protección de los consumidores y proporcionar a los empresarios salvaguardias adecuadas para evitar un ejercicio abusivo de la acción procesal como sucede en ocasiones, ya que de lo contrario se obstaculizaría injustificadamente la capacidad de las empresas para ejercer su actividad en el mercado interior.

Contenido de la Directiva

La Directiva 2020/1828 viene a sustituir a la anterior Directiva del año 2009 y a subsanar los defectos en ella detectados tras su aplicación.

Por ello, la nueva Directiva no introduce novedades importantes en lo relativo a las medidas (acciones) de cesación ya que eran las únicas que se regulaban en la Directiva 2009/22/EC a excepción de permitir a los Estados miembros la posibilidad de exigir a las entidades habilitadas la obligación de dirigir un requerimiento previo al empresario con carácter previo a iniciar cualquier acción.

La principal novedad de la Directiva 2020/1828 reside en la regulación de las acciones colectivas de naturaleza resarcitoria, y entre ellas podemos destacar las siguientes:

  • Obliga a los Estados miembros a establecer un sistema de acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores frente a las infracciones del Derecho de la Unión y abarca acciones tanto de cesación como de reparación.
  • Obligación de los Estados miembros de designar “entidades habilitadas” para el ejercicio de las acciones de representación (acciones colectivas). Entre dichas entidades se podrá habilitar a organismos públicos.

    Actualmente, la Ley de Enjuiciamiento Civil española ya regula la legitimación para el ejercicio de las acciones de cesación, siendo más amplio que la legitimación para el ejercicio de las acciones colectivas resarcitorias en el que solo están legitimadas aquellas asociaciones de consumidores y usuarios representativas y el Ministerio Fiscal. (vid. apartados 2 y 3 del artículo 11 LEC).

    Sin embargo, la Directiva nada dice sobre esta diferente legitimación activa en función de la acción ejercitada, por lo que habrá de analizarse el modo en que es transpuesta a nuestro ordenamiento y ver si se mantiene o si por el contrario se amplía la legitimación a todas las entidades habilitadas y organismos públicos.

  • Sólo las entidades habilitadas podrán representar a grupos de consumidores y presentar demandas ante los tribunales.
  • La Directiva obliga a los Estados miembros a designar igualmente entidades habilitadas transfronterizas, que tendrán que cumplir los criterios comunes para poder interponer acciones transfronterizas.

    Dichas entidades transfronterizas estarán habilitadas para interponer acciones colectivas antes los juzgados de un Estado miembro distinto a aquel en el que tengan reconocida su condición. No obstante, los Estados miembros podrán cuestionar tales designaciones.

  • En cuanto a los criterios de designación como entidades habilitadas, las reglas distinguen entre casos transfronterizos y casos nacionales.

    Para el primero, las entidades deben cumplir con un conjunto de criterios armonizados. Entre otros, deberán demostrar doce (12) meses de actividad en la protección de los intereses de los consumidores antes de su solicitud de ser nombrados como una entidad calificada para evitar la creación específica de asociaciones, tener un carácter sin fines de lucro y asegurarse de que sean independientes de terceros cuyos intereses económicos se opongan al interés del consumidor.

    En el caso de las acciones nacionales, las entidades tendrán que cumplir los criterios establecidos en la legislación nacional de cada Estado.

  • Para evitar un uso abusivo de estas asociaciones y buscar el equilibrio indicado entre la protección de los consumidores y el empresario, la Directiva incluye mandatos relativos a exigir que las entidades habilitadas deben ser totalmente transparentes frente a los órganos jurisdiccionales o autoridades administrativas respecto de la fuente de financiación de sus actividades en general y respecto de los fondos que apoyen una acción de representación específica para obtener medidas resarcitorias.

    Esa transparencia es necesaria a fin de permitir que los órganos jurisdiccionales o autoridades administrativas valoren si la financiación por terceros cumple las condiciones establecidas en la Directiva, si existe un conflicto de intereses entre el tercero financiador y la entidad habilitada que pueda suponer un riesgo de ejercicio abusivo de la acción procesal, y si la financiación por parte de un tercero que tenga un interés económico en el ejercicio o el resultado de la acción de representación para obtener medidas resarcitorias no aparta la acción de representación de la protección de los intereses colectivos de los consumidores.

    La Directiva deja en manos de los Estados miembros el permitir o prohibir la posibilidad de financiación por terceros de estos litigios

  • Igualmente, para evitar un uso abusivo y coactivo de las acciones colectivas, la Directiva impone el principio de vencimiento objetivo en relación con las costas debiendo imponerse a quien vea desestimada sus pretensiones. Ello evitaría la interposición de demandas poco fundadas o temerarias.
  • La Directiva da instrucciones para que los Estados miembros habiliten mecanismos que permitan a los tribunales o autoridades administrativas desestimar los casos manifiestamente infundados en la etapa más temprana posible de los procedimientos de conformidad con la legislación nacional.
  • Fomento de la resolución de estos conflictos mediante acuerdos extrajudiciales entre las partes, siempre sometidos a la supervisión judicial para comprobar que los mismos son equitativos y no son contrarios a la finalidad de la normativa.

Previsible impacto en nuestro derecho procesal

Tal y como ya hemos indicado, nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil ya contempla procedimientos colectivos en defensa de los intereses de los consumidores, tanto encaminados a la cesación como a resarcir los daños, por lo que la intención de la Directiva no es desconocida.

Sin embargo, nuestro sistema sí presenta grandes lagunas y deficiencias procedimentales dado que su incorporación se realizó mediante modificaciones puntuales de varias leyes (LEC, LCGC y TRLGDCU) lo que supone su dispersión.

En consecuencia, la trasposición de la Directiva a nuestro ordenamiento no implicará tanto una introducción de un nuevo procedimiento (pues ya existe uno), sino más bien la necesidad de regular con orden y mayor detalle el ya existente.

Concretamente, la transposición de la Directiva, en nuestra opinión, obligará al Legislador a modificar o precisar entre otros, los siguientes aspectos más relevantes:

  1. La primera cuestión a la que se va a enfrentar el Legislador es la extensión o no de la legitimación activa de las acciones colectivas resarcitorias a entidades habilitadas distintas a las asociaciones de consumidores y usuarios representativas y el Ministerio Fiscal, que actualmente son las únicas habilitadas para ello. Igualmente, deberá valorar si posibilita que autoridades administrativas ostenten la condición de entidad habilitada.
  2. Se deberá realizar una normativa relativa al régimen de financiación de las asociaciones de consumidores, más allá de las pautas básicas contenidas actualmente en los artículos 27 a 32 del TRLGDCU, extendiéndose dicha normativa a toda entidad habilitada.
  3. Regulación de la financiación de litigios puesto que en España se trata de una práctica muy reciente y muy poco implantada.
  4. La creación de un registro de entidades habilitadas nacionales y transfronterizas, así como establecer los requisitos que se las asociaciones deberán cumplir para poder ser consideradas como tal.
  5. Implementar en el procedimiento judicial un trámite previo y efectivo de admisión de la demanda para garantizar el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos de procedibilidad que sustituya al actual que se limita a realizar una comprobación meramente formal de los requisitos de capacidad y representación y evitar así la tramitación de demandas carentes de fundamento, en defensa de intereses heterogéneos o temerarias.
  6. Regular el contenido y alcance de tales requisitos de admisibilidad.