Analizamos el Decreto-ley de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores

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El pasado 6 de octubre de 2018, salió publicado en el BOE el Real Decreto-ley de medidas urgentes para la transición energética y la protección de los consumidores (el Real Decreto-ley 15/2018 de 5 de octubre). El 18 de octubre de 2018, se aprobó en el Congreso la convalidación del citado Real Decreto y, adicionalmente, se aprobó su tramitación como Proyecto de Ley por el trmite de urgencia. Al tramitarse como Proyecto de ley, el mismo resulta aún susceptible de modificación.

Es el primer conjunto normativo del Gobierno en materia de energía y adelanta el debate sobre la transición ecológica. Tiene como principal foco la protección del consumidor, pero adicionalmente pretende impulsar líneas relevantes de la política energética del Gobierno: impulso del vehículo eléctrico, el autoconsumo, la contratación bilateral a plazo a través de los PPAs. El desarrollo previsible de estas medidas resolverá las principales incógnitas y su tramitación como proyecto de Ley deja abierto el debate.

A pesar de que se trata de una norma con rango legal, no supone una congelación de rango en aquellas materias ya reguladas por norma reglamentaria, pues en este caso se admiten modificaciones mediante normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran.

Medidas contra la pobreza energética:

  • Se prevé la elaboración de un Plan Nacional contra la Pobreza Energética, que lleve a cabo un análisis de todos los instrumentos existentes, y que debería arrojar luz sobre la diversidad de medidas adoptadas por todas las Administraciones. Queda por determinar el carácter vinculante de dicho Plan (que parece que se descarta en principio), en el contexto de la distribución de competencias entre Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales.

  • En relación con el bono social eléctrico, se ha producido una ampliación del ámbito subjetivo y material del bono social y de la prohibición de suspender el suministro, pero siguen persistiendo dudas sobre la conformidad a derecho comunitario y a la Constitución de la obligación de financiarlo impuesta sobre las comercializadoras.

Finalmente, se endurece el régimen sancionador a las empresas comercializadoras (COR y comercializadoras del mercado libre), que gestionan y financian el bono social eléctrico.

  • Se introduce por primera vez en nuestro sistema la figura del bono social térmico, pero con caracteres muy diversos al bono social eléctrico en lo que se refiere a su financiación. El nuevo bono térmico corre a cuenta de los Presupuestos Generales del Estado, que es lo procedente para financiar una medida de asistencia social. El otorgamiento de estas ayudas del bono térmico estará condicionado a la existencia de disponibilidad presupuestaria y, en todo caso, sujeta al límite de disponibilidad presupuestaria fijado en cada año en la Ley de Presupuestos. No rige dicha limitación para el bono social eléctrico que tiene que financiar la comercialización.

Suspensión del IPVEE y exención del IEH:

Se suspende por un periodo de seis meses el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica (IVPEE). Para ello, se modifica la determinación de la base imponible y del importe de los pagos fraccionados del último y primer trimestre natural del ejercicio 2018 y 2019, dejando sin tributación dicho Impuesto.

La justificación de esta suspensión, refuerza la idea de que, más allá de su configuración nominal, este impuesto tiene una indudable naturaleza indirecta, al menos, en la traslación de la repercusión económica del mismo al consumidor.

También se ha introducido una exención total en el Impuesto Especial de Hidrocarburos (IEH) para los productos energéticos destinados a la producción de electricidad en centrales eléctricas o a la producción de electricidad o a la cogeneración de electricidad y de calor en centrales combinadas.

Del mismo modo, se suprimen los epígrafes que determinaban el tipo impositivo de los gasóleos y fuelóleos destinados a los fines antes citados y se realiza un ajuste técnico, a los efectos de la aplicación de la exención señalada en el párrafo anterior. Esta exención tendrá el carácter de exención rogada, por lo que deberá ser solicitada previamente a la correspondiente oficina gestora, sin que se haya establecido un procedimiento específico a tal fin.

De esta manera, parece que se intenta desactivar el llamado “céntimo verde” que tenía un efecto multiplicador sobre los precios de la electricidad del mercado mayorista. Esta medida podría, asimismo, responder también en alguna medida al pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea expresado en su Sentencia de 7 de marzo de 2018, asunto c-31/17, Cristal Union.

Ambas medidas fiscales, tienen un carácter temporal (no limitado en el caso del IEH), con el objeto de que el Gobierno pueda disponer de tiempo suficiente para la elaboración de un conjunto de medidas estructurales tendentes a adaptar el actual funcionamiento del mercado a un modelo energético positivo con el medio ambiente, con la calidad de vida de los ciudadanos y con la modernización de la economía.

Lucha contra el fraude en la comercialización:

Ante el elevado número de reclamaciones ante los organismos de consumo y ante la CNMC, el nuevo Real Decreto-ley 15/2018 también prohíbe a las comercializadoras eléctricas y a las de gas natural, realizar el denominado sistema “puerta a puerta” (o “puerta fría”), salvo que la visita fuera solicitada expresamente por el consumidor. Esta práctica ha supuesto prácticamente el 40% de los cambios de comercializadora, y su prohibición va a obligar a cambiar el modelo de venta de muchas comercializadoras. Lo cierto es que se ha optado por el camino más riguroso de prohibir esta práctica (permitida en otros sectores en el que también están involucrados consumidores) sin considerar las circunstancias que puedan darse en el caso concreto. Es discutible que con esta medida se haya observado el principio de proporcionalidad deseable para alcanzar una buena regulación.

Por otra parte, será posible la inhabilitación directa por un plazo máximo de un año de las comercializadoras que realicen prácticas fraudulentas en el mercado mayorista. Ya no es necesario que previamente se imponga ninguna sanción, lo que facilita la rapidez de reacción ante supuestos graves acaecidos en el pasado.

Régimen de autoconsumo:

  • Distintas modalidades de autoconsumo(sin excedentes y con excedentes), existiendo en el primer caso un sujeto consumidor y en el segundo un sujeto productor y otro consumidor. Se simplifica, de esta forma, la regulación anterior.

  • Eliminación del mal llamado “impuesto al sol”. Lo más relevante es que la energía autoconsumida se declara exenta de todo tipo de cargos y peajes, salvo que se produzca transferencia de energía a través de instalaciones de distribución en instalaciones próximas, en cuyo caso se podrán establecer cantidades por el uso de dicha red. Los excedentes de energía, por su parte, estarán sometidos al mismo tratamiento que la energía producida por el resto de instalaciones de producción. Los déficits de energía que los autoconsumidores adquieran a través de la red de transporte o distribución estarán sometidos al mismo tratamiento que los del resto de consumidores.
  • En todo caso quedan pendientes muchas cuestiones de desarrollo reglamentario (concepto de “instalaciones próximas”, condiciones administrativas y técnicas para la conexión, configuraciones de medida, etc.) que son relevantes.
  • Se dispensa de la obligación de obtener los permisos de acceso y conexión de generación a las instalaciones acogidas a la modalidad sin excedentes y aquellas con potencia de producción igual o inferior a 15 kW en suelo urbanizado. Esta exención se unirá, previsiblemente, a aquellas que se establezcan en el real decreto de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución, cuya actual propuesta (que podría ser modificada por el nuevo Gobierno) prevé la exención de obtención de permisos de acceso y conexión para las plantas de generación de aquellos consumidores que dispongan de mecanismos antivertidos, sustituyéndola por una simple notificación. Se mantiene, sin embargo, la obligación de obtener los permisos de acceso y conexión de consumo en la modalidad sin excedentes y los permisos de acceso y conexión tanto para consumo como para generación en la modalidad con excedentes. De otra forma, se correría el riesgo de no controlar el flujo de electricidad en la red de distribución.
  • Resulta positivo que la nueva regulación permita la asociación de autoconsumidores con instalaciones próximas como si fueran un autoconsumidor a título individual. Ello es acorde con el cuarto paquete de directivas comunitarias y desde luego abre un sector de inversión relevante para la instalación de estas plantas.
  • Se establece la obligación de inscribir las instalaciones con excedentes en el registro administrativo de instalaciones de producción (salvo las de potencia inferior a 100 kW), y se crea un registro estatal de autoconsumo que se nutrirá de la información que le remitan los registros de autoconsumo autonómicos. Las instalaciones de potencia inferior a 100 kW se inscribirán de oficio a través de la información remitida por los boletines.
  • Finalmente, a diferencia del régimen anterior, se regula un régimen sancionador más proporcionado en materia de autoconsumo.

Acceso y conexión:

  • Prórroga, de los derechos de acceso y conexión concedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la LSE (derechos otorgados antes de las subastas). Los citados derechos de acceso y conexión caducaban a finales de diciembre de 2018 si antes no se disponía de la autorización de explotación de la instalación. La prórroga alcanza hasta el 31 de marzo de 2020, adoptando una excepción al régimen general de caducidades previsto en la Ley del Sector Eléctrico, superando los problemas jurídicos de rango que contenía la solución inicialmente prevista en la propuesta de real decreto de acceso y conexión. Queda sin regulación el caso de los derechos de acceso y conexión otorgados después de la entrada en vigor de la LSE, pero cuya caducidad se produce antes del 31 de marzo de 2020.

  • Con el fin de evitar la especulación de los derechos de acceso a la red, se han elevado las garantías exigibles, pasando de 10€/kW a 40€/k, suscitándose la duda de esta nueva cantidad será exigible a los proyectos ya en curso para los que aún no hayan obtenido derechos de acceso.
  • Se asegura la finalización de los proyectos el exigir a los titulares (i) que deban realizar actuaciones en la red de transporte o distribución, un pago adicional del 10% del valor de la inversión en el plazo de 12 meses desde la obtención de los permisos de acceso y conexión, lo que puede suponer un exceso de desconfianza sobre todo cuando se ha previsto ya garantías suficientes en los correspondientes contratos ya suscritos con el transportista o distribuidora; (ii) suscribir con el titular de la red un contrato de encargo de proyecto en un plazo determinado; y (iii) acreditar el avance de los proyectos, cuyos plazos se detallarán por vía reglamentaria. Todo ello so pena de caducidad de los permisos de acceso y conexión y de incautación de las garantías.

Impulso de los PPA y del vehículo eléctrico:

También es muy resaltable la puerta abierta a que el suministro pueda ser prestado por uno o varios comercializadores en un mismo CUP, así como la contratación bilateral de energía entre un consumidor y un productor. Ahora bien, el impacto de estas medidas queda pendiente, una vez más, de un posterior desarrollo reglamentario, en el que deberán concretarse la forma en la que se procederá a asumir los costes del suministro entre los distintos sujetos, y la implicación de la comercialización en los contratos bilaterales.

Finalmente, ha de resaltarse la eliminación de la figura del gestor de carga que ha limitado el desarrollo del vehículo eléctrico, sin merma de la seguridad de las instalaciones, que deberán cumplir con la normativa correspondiente en el ámbito de la seguridad industrial y de las que se llevará un registro de la información para el seguimiento de la actividad por las Administraciones y los ciudadanos. Sin embargo, no se ha recogido la pretensión de variabilizar el peaje del término de potencia de los puntos de recarga.

El servicio de recarga se liberaliza y puede ser prestado por cualquier consumidor, y podrá realizarse en una o varias ubicaciones, directamente o a través de un tercero (i.e., comercializadora), de manera agregada por un titular o por varios siempre que sean interoperables.