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Se declara la inconstitucionalidad y nulidad parcial de algunos de los preceptos de la Ley 39/2015


Legal Administrativo - 03/08/2018

Una de las principales razones que justificaron la promulgación de la Ley 39/2015 fue el impulso e implantación definitivos de la Administración electrónica, con el fin de fomentar la dinamización y simplificación de los procedimientos y los trámites administrativos. Además, la citada Ley incorporó otras novedades significativas, como las operadas por sus artículos 127 a 133, que aluden a la regulación sobre la elaboración y el contenido de las iniciativas normativas y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas.

El recurso de inconstitucionalidad promovido por la Abogada de la Generalidad de Cataluña (recurso nº 3628-2016) se sustentó fundamentalmente en la oposición a esos aspectos novedosos desarrollados por la Ley 39/2015 que, a su juicio, eran contrarios al artículo 68 del Estatuto de Autonomía de Cataluña –por exceder las competencias estatales sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas e interferir en las competencias propias de la Generalidad, relativas a la organización, el régimen jurídico y el procedimiento de las Administraciones Públicas (artículos 150 y 159 del Estatuto de Autonomía de Cataluña)-.  

El Tribunal Constitucional efectúa un análisis de cada uno de los preceptos cuestionados y, recordando la doctrina que ya asentó en previos pronunciamientos, alcanza las siguientes conclusiones:

1. Sobre la habilitación para el desarrollo reglamentario regulada en los artículos 1.2 y 129.4 de la Ley 39/2015, que este último precepto atribuye al Consejo de Gobierno autonómico con carácter general o, excepcionalmente, a los titulares directos de las consejerías de Gobierno respectivas, el Tribunal entiende que no corresponde al legislador estatal ordinario la potestad de asignar, distribuir, retirar o limitar la capacidad legislativa que ostentan los parlamentos territoriales y el Gobierno autonómico.

Declara, pues, el Tribunal, que la expresa referencia al “Consejo de Gobierno respectivo" y "consejerías de Gobierno" adolece de una clara inconstitucionalidad, por cuanto regula aspectos que la Carta Magna reserva a los Estatutos de Autonomía.

Descarta, aun así, que el resto de menciones relativas a la habilitación para el desarrollo reglamentario contenidas en los artículos 1.2, y 129.4 de la Ley 39/2015, invadan las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas para regular sus procedimientos de confección de normas, por cuanto la Ley no aborda la elaboración de proyectos normativos sino la de “actos administrativos” propios del procedimiento común.

2. La evaluación y planificación normativa, regulada en los artículos 130 y 132 de la Ley 39/2015, fue introducida con el fin de alcanzar las denominadas Better Regulation y Smart Regulation, a partir de las recomendaciones comunitarias de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estos preceptos preveían la necesidad de efectuar un control cualitativo de las iniciativas legislativas nacidas en el seno de la organización del Estado.

Sin embargo, el Tribunal considera que las citadas previsiones invaden las competencias que las Comunidades Autónomas tienen estatutariamente atribuidas para auto organizarse y regular la elaboración de sus leyes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 68.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

3. La misma suerte corre el artículo 133 de la Ley 39/2015 que, al regular la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, profundiza en cuestiones procedimentales con tal detalle que desborda el ámbito de la competencia estatal en la regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18 CE).

Concluye así el Tribunal que, tanto determinados incisos del artículo 129, como la completa redacción de los artículos 130, el 132 y 133 son contrarios al orden constitucional. No obstante, con una finalidad garantista de la norma, el Tribunal Constitucional se limita a declarar su inaplicabilidad a las iniciativas legislativas de las CCAA pero, en tanto que los preceptos impugnados se refieren también a las iniciativas normativas del gobierno nacional, las citadas previsiones permanecerán, como es lógico, siendo aplicables a nivel estatal.

En lo que respecta a la regulación que la Ley 39/2015 realiza del uso de medios electrónicos y de la simplificación administrativa, la sentencia destaca:

  • El artículo 6.4 párrafo segundo de la Ley 39/2015 contempla que, con carácter básico y por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se aprobarán los modelos de poderes inscribibles en el Registro Electrónico de Apoderamientos (distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones, la Administración General del Estado, o ante las Entidades Locales). Ello conduce, a juicio del Tribunal, a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del precepto, por ser contrario al artículo 149.1.18 de la CE, por cuanto la aprobación de modelos normalizados no constituye una cuestión normativa que pueda justificar la injerencia del Estado para asumir este tipo de tareas de carácter administrativo (se trataría, más bien, de una cuestión meramente procedimental, perteneciente a la auto-organización de cada Administración Pública).

No obstante, ello no excluirá la posibilidad de que el Estado acuda a instrumentos de colaboración que permitan garantizar tales objetivos -por ejemplo, criterios de normalización de información, formatos y aplicaciones que integran el Esquema Nacional de Interoperabilidad-.

  • De conformidad con los artículos 13.a) y 53.2.a) de la Ley 39/2015, el Punto de Acceso General Electrónico (PAG) de la Administración General del Estado se configura como un “portal de entrada” al que pueden adherirse voluntariamente las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, que podrán no obstante optar por mantener su propio registro o plataforma electrónicos. En cualquier caso, se contempla la obligación que cada Administración Pública cuente con un punto de acceso que tendrá asociada una sede electrónica mediante la que podrá accederse a la información de todas las sedes electrónicas de la Administración correspondiente. En su sentencia, el Tribunal Constitucional reconoce la posibilidad de que las futuras normas y actuaciones que definan, regulen o establezcan el Punto de Acceso General electrónico puedan ser impugnadas.

Siguiendo la literalidad de la Ley 39/2015, el Proyecto de Real Decreto por el que se desarrollan la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 en materia de actuación y funcionamiento del Sector Público por medios electrónicos –actualmente en trámite de información pública para la presentación de observaciones-, procura precisamente la existencia de un auténtico y único portal nacional de notificaciones accesible a cualesquiera Administraciones y organismos del Sector Público.

La interpretación realizada por el Tribunal, unida a la postura de muchas Administraciones autonómicas, hace previsible una futura impugnación de esta u otras normas por las que se cree un punto de acceso general con enlaces a los servicios electrónicos de las distintas Administraciones.

  • En conexión con lo anterior, la Disposición adicional segunda de la Ley 39/2015, -relativa a la adhesión de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado- establece que las Administraciones Públicas que opten por mantener su propio registro o plataforma electrónicos y su no adhesión al sistema estatal, deben justificarlo mediante el oportuno informe ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Entendiendo que tal previsión pudiera significar una habilitación al citado organismo estatal para controlar los motivos para no adherirse a los sistemas electrónicos centrales, el Tribunal valora la posible vulneración de las potestades de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales, que podrían quedar situadas en una posición de dependencia jerárquica respecto del Estado.

Sin embargo, el Tribunal realiza una interpretación alternativa de este mismo precepto, considerando que tal obligación se circunscribe a una mera justificación acorde a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, sin que la misma implique una habilitación a la Administración estatal para ejercer un control administrativo sobre los entes territoriales y autonómicos. La supervisión de los informes que las Administraciones emitan queda así reservada únicamente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, motivo que conduce nuevamente a preservar la constitucionalidad de esta disposición.

¿Cuáles son las implicaciones prácticas del fallo?

  • En materia de evaluación y planificación normativa, y de desarrollo reglamentario, la declaración de inconstitucionalidad de los meritados preceptos llevará aparejada una clara disparidad del proceso legislativo de las Comunidades Autónomas, que quedarán habilitadas para desarrollar sus procesos normativos específicos e, incluso, para simplificar y reducir los trámites administrativos sobre este particular, independientemente de lo establecido en la Ley 39/2015.
  • Por su parte, el fallo del Tribunal Constitucional también desplegará sus efectos hacia la tramitación electrónica en la medida en que, dada la diversidad de Administraciones y organismos públicos con potestades autónomas, contribuirá a la disparidad de los formularios y sistemas técnicos del Sector Público, con la consiguiente falta de coordinación entre las distintas Administraciones.

La citada sentencia ha tenido un impacto significativo para el procedimiento administrativo común, tanto para el Sector Público como para el Sector Privado, que requerirá un análisis casuístico de las normas, medidas y sistemas que vayan aprobándose en cuestiones de administración electrónica, así como un detallado conocimiento y estudio de los trámites específicos que para cada Administración deberán seguirse en el procedimiento legislativo y de desarrollo reglamentario.

A día de hoy, ya estamos colaborando con nuestros clientes en la definición de un modelo completo de tramitación digital, así como en su adecuación organizativa y funcional a las nuevas exigencias normativas.

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