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El Tribunal Supremo declara la nulidad del Real Decreto de Troncalidad


El Tribunal Supremo ha estimado los recursos interpuestos por la Sociedad Española de Enfermedades Infecciosas y Microbiología Clínica y la Sociedad Española de Inmunología, bajo la dirección técnica de los letrados del departamento de Derecho Administrativo de PwC, frente al Real Decreto de Troncalidad, y ha declarado la nulidad de la citada norma reglamentaria por considerar “palmariamente insuficiente” la memoria de impacto económico.

Las Sentencias 2569/2016 y 2571/2016, de 12 de diciembre de 2016, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo declaran la nulidad del Real Decreto que regula la troncalidad y otros aspectos de la formación sanitaria por entender que la Memoria del Análisis de Impacto Normativo en lo referente al impacto económico es insuficiente, al no realizar un verdadero análisis de los aspectos económicos y presupuestarios; en especial, de la repercusión económica de esta norma para las distintas Comunidades Autónomas. La insuficiencia del impacto económico era uno de los motivos de nulidad que se esgrimía por las demandantes y, al estimarlo, el Tribunal no efectúa mayores razonamientos sobre el resto de motivos de nulidad alegados.

El Real Decreto de Troncalidad se caracterizaba por el relevante cambio en el sistema estructural y organizativo de la formación de las distintas especialidades médicas. Dicha norma adscribía la mayor parte de las especialidades médicas –salvo ocho de ellas- al régimen de formación troncal, el cual estaba constituido por dos periodos sucesivos de formación programada: (i) un primer periodo de formación troncal de dos años de duración en el que supuestamente se adquirían las competencias propias del tronco, y (ii) un segundo periodo de formación especializada, en el que se adquirían las competencias propias de una especialidad. Sin ánimo de exhaustividad, la citada norma introducía, además, las denominadas Áreas de Capacitación Específica (en adelante, “ACE”), que constituían una “superespecialidad”, esto es, una profundización o ampliación de la práctica profesional de los especialistas mediante la adquisición de competencias a través de un nuevo programa formativo específico.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo del citado Real Decreto afirmaba que la implantación de este sistema tendría “coste cero” para las Comunidades Autónomas (obviando que serían dichas Administraciones las que principalmente asumirán los costes asociados a la implantación del nuevo sistema formativo). Esta aseveración contrasta con la exigencia de la norma relativa a la incorporación por parte de las distintas Administraciones, principalmente de las Administraciones Autonómicas, de diversos elementos de innovación docente, así como el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación.

Lo expuesto fue acreditado durante la tramitación de los procesos judiciales, no sólo por la prueba pericial de parte, sino también por lo manifestado por la mayoría de las Comunidades Autónomas (en los informes aportados al proceso como Diligencia Final) que reconocen que la implantación del nuevo sistema formativo conllevaría cuantiosos costes para las arcas autonómicas, costes que fueron ignorados por la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Debemos recordar que la importancia de la finalidad de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo es asegurar que los encargados de elaborar y aprobar los proyectos de disposiciones generales tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación. No obstante, en limitadas ocasiones nuestros Tribunales declaran la nulidad de la totalidad de una norma reglamentaria, máxime atendiendo a los defectos de las Memorias del Análisis de Impacto Normativo.

Señala el Tribunal Supremo que la insuficiencia de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del Real Decreto de Troncalidad determina que la misma deje de cumplir la finalidad que le es propia y que conculque no sólo la Ley 50/1997, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, y el Real Decreto 1083/2009, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, sino también las Leyes 2/2011, de Economía Sostenible, la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado, que inciden en la necesidad de que las iniciativas normativas de la Administración se justifiquen de manera suficiente.

Se alinea de esta forma nuestro Tribunal Supremo con los objetivos que se ha propuesto el propio legislador, que en la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común ha pretendido incorporar principios para una mejora de la producción normativa ( “Better regulation” y “Smart regulation”), para la cual considera esencial realizar un adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto ex ante como ex post, así como la participación de los ciudadanos y empresas en los procesos de elaboración administrativa. Y concretamente, por lo que a la motivación de esta sentencia se refiere, señala en su articulado que “Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. (artículo 129.7)

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